По состоянию на сентябрь 2026 года городские головы, избранные 25 октября 2020 года, уже вышли за календарный пятилетний срок. Полномочия при этом не обнулились: в период военного положения очередные местные выборы не назначают, поэтому избранный мэр Киева и городские головы других общин работают дальше, пока Верховная Рада не определит новую дату голосования после отмены этого режима.
Для читателя со двора или ОСМД это не абстракция. От того, как именно устроена должность городского головы, зависит, кто подписывает бюджет, кто формирует исполком и на сколько лет в общине вообще можно планировать двор, парк или маршрут. Последовательность изменений здесь важна: каждый этап оставлял в законах слой, который до сих пор действует рядом со следующим.
Ниже мы разбираем институт не как портрет одной столицы, а как набор правил, которые менялись с 1990-х. Киев берем отдельно там, где закон о столице действительно иной. Сравнивать цифры Киева с областным центром или общиной на 40 тысяч жителей без этой оговорки некорректно: разная правовая оболочка, разный объем делегированных полномочий, разный бюджетный масштаб.
Советский прототип должности
До 1991 года городом руководил не выборный мэр в нынешнем смысле, а председатель исполнительного комитета городского совета. Совет формально избирал исполком из своего состава: председателя, заместителей, секретаря и нескольких членов. Срок был привязан к каденции самого совета, а не к прямому мандату общины.
Автономия была узкой. Исполком отчитывался и перед советом, и перед вышестоящим исполнительным органом. Решение можно было отменить «сверху». Кандидатуру председателя исполкома фактически согласовывали партийные органы: без этого «избрание» на сессии оставалось процедурой. Председатель киевского горисполкома в партийной иерархии приравнивался к министру УССР и входил в орбиту ЦК КПУ, но это был ранг в государственной вертикали, а не самостоятельный городской мандат.
Пределы тогдашнего влияния
На этом этапе председатель исполкома распоряжался кредитами местного бюджета, руководил отделами и коммунальными предприятиями, издавал распоряжения от имени комитета. Земля, промышленность и кадры ключевых предприятий оставались в государственной, а не городской логике. Горизонт планирования задавал пятилетний план союзного и республиканского уровня, а не программа, с которой председатель шел к избирателям.
Что было нужно для «назначения»: членство в совете, поддержка партийного комитета, утверждение сессией. Дедлайна в смысле избирательного календаря общины не существовало. Смена председателя исполкома могла произойти между сессиями решением вышестоящей вертикали, и город не получал отдельного голосования.
Первая выборная конструкция
Закон УССР от 7 декабря 1990 года № 533-XII впервые назвал сельские, поселковые и городские советы органами местного самоуправления. Полный разрыв с советской моделью произошел позже. 3 февраля 1994 года принят закон «О формировании местных органов власти и самоуправления», 24 февраля 1994-го — закон о выборах депутатов и председателей советов. 26 июня 1994 года состоялись первые прямые выборы председателей советов (кроме районных в городах) одновременно с президентскими.
Правила были жесткими и нестабильными. Выборы считались действительными при явке свыше 50 % списка. Депутатом становился кандидат с наибольшим числом голосов, но не менее 10 % избирателей округа. Председателем совета — тот, кто набрал не менее 25 % от всех зарегистрированных избирателей, а не только от тех, кто пришел. При одном кандидате учитывали преимущество «за» над «против».
В Киеве понадобился второй тур. Председателем Киевского городского совета избрали Леонида Косаковского: 549 904 голоса, или 29,59 % от всего списка и 54,6 % тех, кто проголосовал. Это не «рейтинг мэра» в нынешнем смысле, а следствие порога от зарегистрированных. 12 июня 1997 года, после вступления в силу закона о местном самоуправлении, действующий председатель совета получил статус Киевского городского головы.
На этапе 1991–1994 годов должность еще не имела стабильного набора полномочий. Председатель совета по должности возглавлял исполком и одновременно выполнял делегированные функции государственной исполнительной власти. Указ Президента от 6 августа 1994 года подчинил председателей районных и областных советов главе государства в части делегированных полномочий. Каденция советов тогда была четырехлетней. Дедлайн следующего цикла определили уже переходные положения Конституции: март 1998-го.
Конституция и двойная исполнительная вертикаль
28 июня 1996 года Конституция закрепила местное самоуправление отдельным разделом. В первой редакции статьи 141 советы избирали на пять лет, а сельского, поселкового и городского голову — на четыре. Расхождение сроков само по себе создавало риск, что глава и большинство совета «разъедутся» в календаре.
21 мая 1997 года принят закон № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине». Он до сих пор является каркасом должности. Городской голова — главное должностное лицо территориальной общины, избирается общиной, возглавляет исполнительный комитет и председательствует на сессиях совета. 14 января 1998-го появился отдельный избирательный закон № 14/98-ВР. Очередные местные выборы прошли 29 марта 1998 года; явка по стране составила 69,63 %, срок — четыре года.
Для Киева 15 января 1999 года принят закон «О столице Украины — городе-герое Киеве». Именно он закрепил конструкцию, которой нет в типичном областном центре: Киевская городская государственная администрация является исполнительным органом совета и одновременно органом государственной исполнительной власти. Председателя КГГА назначает Президент. Решение Конституционного Суда 1999 года толковало совмещение должностей мэра и председателя КГГА как допустимое; позднейшие изменения закона эту связь разрывали.
Важно. Слово «двухпалатность» здесь не про две палаты совета. Речь идет о двух исполнительных логиках на одной территории: исполком или администрация как орган общины и государственная администрация как вертикаль Президента и правительства. В большинстве городов после 1997 года исполком формирует совет по представлению мэра. В Киеве и Севастополе оболочка иная. Сравнивать, «сколько может мэр», между столицей и, например, Винницей или Сумами без этой разницы невозможно.
Государственная вертикаль и выборный мэр
В 2001–2014 годах городских голов в городах областного значения не назначали областные администрации вместо выборов. Очередные кампании были: 31 марта 2002-го, 26 марта 2006-го, 31 октября 2010-го. Менялась не сама выборность, а вес государственной вертикали рядом с мэром и правила, по которым мэр мог оказаться без рычагов.
Что происходило на этом этапе. Председателей областных и районных государственных администраций назначал Президент по представлению правительства. Они не заменяли городского голову в пределах самоуправленческих полномочий, но перенимали делегированные государственные функции, согласования и контроль. В Киеве с сентября 2010 года закон о столице прямо сказал: председателя КГГА назначает Президент «в порядке, предусмотренном Конституцией», то есть не обязательно избранного мэра. Столица могла иметь выборного председателя совета и отдельного назначенного руководителя исполнительной машины.
Избирательный закон 2010 года убрал самовыдвижение на должность городского головы в городах: кандидата выдвигала партия. Это сузило вход на старте кампании. Отдельный сбой давал календарь внеочередных выборов: если мэр слагает полномочия, дату назначает парламент. В 2013 году сразу шесть областных центров, включая Киев, некоторое время жили без избранного городского головы, потому что постановление о дате не принимали.
1 февраля 2011 года закон № 2952-VI выровнял сроки: и совет, и городской голова на очередных выборах — пять лет, голосование — последнее воскресенье октября пятого года. Формально это удлинило горизонт. Фактически выборы 2010-го уже прошли по другому закону, поэтому следующий общий цикл появился лишь в 2015-м.
Прямая выборность после 2014 года
25 мая 2014-го в Киеве и десятках других городов прошли внеочередные выборы голов и, в столице, совета. Это закрыло вакуум, возникший из-за неназначенных кампаний предыдущих лет. Очередные циклы после этого: 25 октября 2015-го и 25 октября 2020-го. С 1 января 2020 года действует Избирательный кодекс.
Текущие правила таковы. Кандидатом может быть гражданин Украины от 18 лет с правом голоса. В общинах до 75 тысяч избирателей голову избирают относительным большинством в одном туре. В общинах от 75 тысяч — абсолютным: если никто не набирает свыше 50 %, назначают повторное голосование. Киев всегда во второй группе. 25 октября 2020 года избранный мэр Киева набрал 50,52 % в первом туре, поэтому второго не было.
Полномочия начинаются с присяги на сессии, где территориальная комиссия объявила результаты, и длятся, по общему правилу, до открытия первой сессии совета следующего созыва. Досрочно должность прекращается по заявлению, утрате гражданства, обвинительному приговору, вступившему в силу, и другим основаниям статьи 79 закона № 280/97-ВР. Секретарь совета временно исполняет обязанности, но не все: часть кадровых и представительских функций закон ему прямо запрещает.
Что мэр действительно формирует сегодня, если читать статью 42 того же закона, а не предвыборные листовки. Он вносит состав исполкома и кандидатуру секретаря совета; назначает руководителей отделов и коммунальных учреждений; готовит проекты бюджета и программ развития; подписывает решения совета; представляет общину. Бюджет и генеральный план утверждает совет. Тарифы на тепло и воду регулирует национальный регулятор в пределах своей компетенции, а не единоличное распоряжение головы. Земля — смесь решений совета, госреестра и ограничений военного положения.
| Период | Как появляется глава города | Срок | Кто держит исполнительную вертикаль | Типичный дедлайн цикла |
|---|---|---|---|---|
| до 1991 | совет избирает председателя исполкома после партийного согласования | каденция совета, без прямого мандата | исполком, подотчетный совету и вышестоящему органу | сессия совета, а не избирательный календарь общины |
| 1994–1997 | прямые выборы председателя совета; порог 25 % от списка | 4 года по закону 1994 г. | председатель совета = председатель исполкома + делегированные госфункции | 26 июня 1994; следующий цикл — март 1998 |
| 1998–2010 | прямые выборы городского головы; Киев — еще и закон о столице | голова 4 года по Конституции 1996 г.; советы — 5 | исполком в большинстве городов; в Киеве КГГА с двойной природой | 29.03.1998; 31.03.2002; 26.03.2006; 31.10.2010 |
| 2011–2014 | выборность сохранена; в городах — партийное выдвижение | оба института выровнены на 5 лет | усилены ОГА/РГА; в Киеве возможно разведение мэра и председателя КГГА | последнее воскресенье октября 5-го года (норма с 2011-го) |
| 2015–2026 | прямые выборы; от 75 тыс. избирателей — абсолютное большинство | 5 лет на очередных выборах | исполком по закону 1997 г.; Киев — модель столицы | 25.10.2015; 25.10.2020; следующие очередные не проведены |
Источники: Конституция Украины (ст. 141 в редакциях 1996, 2011 и 2014 годов), законы № 3996-XII, № 280/97-ВР, № 401-XIV, Избирательный кодекс Украины, данные ЦИК о датах очередных местных кампаний.
Читать таблицу стоит строками, а не столбцом «срок». Четыре года 1998-го и пять лет 2020-го несравнимы как «больше власти»: в 1998-м еще не было бюджетной децентрализации 2014–2020 годов, а в Киеве уже стояла КГГА. Одинаковое название должности маскирует разный набор рычагов.
Каденция, бюджет и городские проекты
Пять лет — это не пять равных сезонов строительства. Местный бюджет совет утверждает до 25 декабря года, предшествующего плановому. Прогноз бюджета составляют на три года, стратегию общины обычно пишут на 5–7. Капитальный объект с землей, экспертизой и подрядом редко укладывается в одну каденцию, если его не начали еще предшественники.
Практическое распределение внимания мэра выглядит так. Первые 3–6 месяцев: присяга, формирование исполкома, перезапуск программ. Далее два бюджетных цикла, в которых можно заложить проектирование и первые подряды. Четвертый год — пик видимых работ, потому что следующий уже избирательный. Пятый год смещает приоритет на то, что можно открыть до кампании. Двор с заменой сетей за 18 месяцев в этот ритм входит. Трамвайная линия или новый мост — нет, если старт пришелся на конец каденции.
Почему после смены головы проекты часто останавливаются, даже если рассчитаны «на пять лет». Новый голова вносит другой состав исполкома. Главные распорядители бюджета меняют паспорта программ. Незавершенные подряды пересматривают из-за новых приоритетов совета. Это не обязательно отмена решения предшественника; достаточно не заложить расходы в следующем бюджете до 25 декабря. Для ОСМД это выглядит как «заморозили двор», хотя юридически двор и не был отдельным законом — лишь строкой программы.
Самое сильное возражение против ставки на длинную каденцию звучит так: продлите срок — и город достроит то, что начал. Факты этого не подтверждают. В 1996–2010 годах голова имел четыре года, советы — пять, и разрыв сам по себе ломал совместное планирование. После выравнивания на пять лет проекты по-прежнему режутся годовым бюджетом и сменой большинства. Длина мандата задает политический горизонт, а не гарантию финансирования.
Официальная логика закона о местном самоуправлении, если пересказать ее без цитат, такова: голова обеспечивает подготовку бюджета и программ, совет их утверждает, исполком выполняет. Ответственность распределена. Поэтому «мэр пообещал парк» еще не означает, что парк стоит в защищенных расходах следующих трех бюджетов.
Где этапы накладываются
Каденция, бюджетный год и строительный сезон редко совпадают. Внеочередные выборы сокращают срок: пять лет имеет только избранный на очередных. Военное положение накладывает третий слой: после 25 октября 2025 года мандат не сгорел, но и нового мандата община не дала. В Киеве поверх этого лежит назначение председателя КГГА. Три часа могут показывать разное время на одной улице.
Голос изнутри процесса здесь полезнее межгородского соревнования процентов. Жительница среднего областного центра, которая несколько лет ходит на комиссии по реконструкции двора, описывает разницу так: «У нас мэр и исполком — одни и те же люди, которых мы видим на сессии. Когда смотрю трансляции из Киева, не всегда понятно, решение подписал избранный голова или назначенная администрация. Сравнивать нашу смету двора с их без этой разницы бессмысленно». Редакция с этим соглашается: корректное сопоставление начинается с вопроса, кто вообще является распорядителем средств на этой улице.
Если вы отслеживаете конкретный объект, держите три даты, а не одно обещание. Первая — день присяги головы и утверждения исполкома: без этого нет распорядителей. Вторая — 25 декабря: попала ли строка в бюджет следующего года. Третья — срок действия паспорта бюджетной программы, обычно один бюджетный год, даже если стратегия общины написана на семь. Проект «на каденцию» без этих трех точек — лишь намерение.
Для типичного двора с сетями ориентир такой. Год 1 каденции: обследование и проект, если земля и техусловия уже есть. Год 2: экспертиза и тендер. Год 3: основной подряд. Если старт сдвинулся на год 4, вероятность перехода остатков в следующую каденцию высока. После октября 2020-го этот ритм в большинстве общин растянулся еще и из-за военного положения: исполкомы работают, советы принимают бюджеты, но обновить мандат община не может. Институт мэра в 2026 году — это пятилетнее правило, наложенное на открытый календарь выборов.
