Мэр Херсона: этапы пребывания в должности с 2014 года

По закону должность мэра Херсона такая же, как и в других областных центрах: городской голова возглавляет исполнительные органы совета, подписывает бюджет и представляет территориальную общину. На практике с 2014 года порядок работы несколько раз менялся: от прямых выборов и децентрализации до параллельной оккупационной администрации и городской военной администрации.

По состоянию на сентябрь 2026 года избранный в ноябре 2020 года городской голова Игорь Колыхаев формально остаётся в должности и с 28 июня 2022 года находится в российском плену. Хозяйственные решения подписывает начальник Херсонской городской военной администрации. Для жителей других городов это означает, что сравнивать «мэра Херсона» с мэром Полтавы по одному и тому же набору решений о тарифах или земле некорректно, пока в Херсоне действует иной правовой режим.

Ниже — пять этапов, на которых менялись сроки, основания для принятия решений и лицо, утверждающее бюджет территориальной общины. Отдельно показано, где этапы накладываются друг на друга и как не путать статус де-юре с фактической подписью.

1. Мэр Николаенко: стратегия развития после 2014 года

Владимир Николаенко стал секретарём Херсонского городского совета 28 февраля 2014 года и исполнял обязанности городского головы после смены власти в совете. 25 мая 2014 года его избрали городским головой на внеочередных выборах; в октябре–ноябре 2015 года он победил повторно. Во втором туре 2015 года он получил 67,78% голосов (37 532 бюллетеня). Срок полномочий продолжался до 27 ноября 2020 года — шесть с половиной лет.

Задачи этого этапа были не «стратегией до 2014 года», а реакцией на события 2014 года: после аннексии Крыма город оказался областным центром у границы. Городской совет проводил открытые заседания, в 2015 году в городе прошёл Балтийско-Черноморский экономический форум, готовился инвестиционный проект реконструкции порта с литовскими консультантами — ориентировочно на 50 млн долларов США. В 2016 году состоялось первое масштабное переименование улиц. Стратегию развития города, принятую ещё в 2009 году, к 2020-му так и не заменили новым документом совета: общественный совет при городском голове зафиксировал это в августе 2020 года.

На этом этапе мэр не мог единолично утвердить бюджет: требовалось решение совета. Децентрализация 2014–2015 годов увеличила долю собственных налогов в местных бюджетах, но Херсон как город областного значения ещё не был объединённой территориальной общиной в нынешних границах. Распространённая ошибка выглядит так: «мэр в 2014–2020 годах сам определял тарифы и генеральный план». Со стороны это похоже на сильную вертикаль власти. На практике тарифы коммунальных предприятий проходили через исполком и регулятора, а генеральный план оставался документом совета. Если упустить эту процедуру, можно сравнить распоряжение городского головы с решением сессии и сделать ошибочный вывод о «более широких полномочиях».

2. Мэр Колыхаев: полномочия в 2015–2021 годах

Правила для всех мэров областных центров изменили местные выборы 2015 и 2020 годов и бюджетная децентрализация. В Херсоне новый состав совета и новый городской голова появились только в 2020 году. 25 октября 2020 года в первом туре Игорь Колыхаев набрал 30,75% действительных голосов (22 777 бюллетеней), Владимир Сальдо — 17,09% (12 660). Второй тур прошёл 15 ноября 2020 года: за Колыхаева проголосовали 34 125 человек (63,59%), за Сальдо — 18 135. Присягу Колыхаев принёс 27 ноября 2020 года. Во втором туре участвовали 53 659 человек из примерно 250 тысяч зарегистрированных избирателей.

Бюджет территориальной общины на 2021 год совет утвердил 24 декабря 2020 года в размере около 2,7 млрд грн: общий фонд — 1,9 млрд грн, специальный — 158,6 млн грн. На бюджетную сферу и социальную защиту направили 2,4 млрд грн (89,1%), на жилищно-коммунальное хозяйство — 296,5 млн грн (10,9%). На образование выделили более 1,8 млрд грн. Это уже бюджет укрупнённой Херсонской городской территориальной общины после решения правительства от 12 июня 2020 года об образовании общин области.

8 февраля 2021 года городской голова подписал распоряжение о создании рабочей группы по разработке Стратегии развития территориальной общины до 2030 года; в июне 2021 года совет начал работу над изменениями к генеральному плану. В проекте стратегии было шесть направлений: экономика, цифровые сервисы, инфраструктура и ЖКХ, градостроительство, медицина и образование, доступность услуг. К февралю 2022 года документ так и не стал в полном объёме действующим решением совета. Этот этап включал 15 месяцев полноценной работы избранного городского головы до полномасштабного вторжения.

Здание городского совета на проспекте Независимости, 37 (до переименования — проспект Ушакова, 37) оставалось местом, где городской голова проводил сессии, подписывал распоряжения и принимал обращения. После апреля 2022 года это же помещение заняла оккупационная администрация; после освобождения города здесь уже работает городская военная администрация.

3. Оккупация и марионеточные структуры в 2022–2023 годах

Город был занят в начале марта 2022 года. Украинская мэрия продолжала обеспечивать работу коммунальных служб до 25 апреля 2022 года, когда оккупационные силы вошли в здание совета. 26 апреля Александра Кобца объявили «главой администрации Херсона»; областную оккупационную вертикаль возглавил Владимир Сальдо. Это была параллельная структура: она не имела статуса органа местного самоуправления Украины и не могла законно утверждать городской бюджет.

Оба украинских городских головы отказались от должностей в оккупационной вертикали. Николаенко похитили 17–18 апреля 2022 года после отказа сотрудничать; его освободили 24 августа 2025 года. Колыхаева похитили 28 июня 2022 года после письма с предложением «взаимодействия» и угрозой ареста в случае отказа от встречи. Последствия для городского хозяйства были такими: украинские коммунальные предприятия потеряли контроль над сетями, реестрами и денежными средствами, а решения 2014–2021 годов о земле и инвестициях не выполнялись.

Важно. Отказ мэров от сотрудничества не «остановил город» как юридическое лицо — территориальную общину. Он сохранил цепочку легитимности: в украинском праве бюджет, земля и коммунальное имущество не перешли к оккупационной администрации. Именно поэтому после 11 ноября 2022 года община вернулась не к «новой мэрии», а к украинской правосубъектности совета и городского головы.

Херсонская городская военная администрация была юридически создана ещё во время оккупации: 21 сентября 2022 года её начальником назначили секретаря городского совета Галину Луговую, а 28 сентября 2022 года учреждение зарегистрировали. Город освободили 11 ноября 2022 года, после 256 дней оккупации. Этап 2022–2023 годов — это одновременное существование трёх контуров: избранный городской голова в плену, украинская городская военная администрация и исчезнувшая оккупационная «администрация».

4. Возвращение к управлению: в чём заключается восстановление должности

Де-юре после освобождения города городской голову не переизбирали: во время военного положения местные выборы не проводятся. Де-факто полномочия совета, исполкома и городского головы осуществляет начальник городской военной администрации — по решению парламента, принятому по представлению президента в соответствии с Законом «О правовом режиме военного положения». Луговая работала до 2 марта 2023 года; Роман Мрочко — со 2 марта 2023 года до 17 апреля 2025 года; Ярослав Шанько — с 3 июня 2025 года.

От прежних решений о развитии остались ориентиры, но не график строительства. Изменения к генеральному плану 2021 года и профиль общины для стратегии-2030 существуют в виде документов. После оккупации сети, транспорт и жилищный фонд нуждались в аварийном восстановлении, а не в реализации инвестиционного портфеля 2015–2021 годов. Бюджет территориальной общины на 2025 год начальник городской военной администрации утвердил распоряжением: доходы общего фонда — 2 443,3 млн грн, специального — 3,1 млн грн, всего около 2,4 млрд грн. На бюджетную сферу и социальную защиту направили 1,4 млрд грн (59,6%), на ЖКХ и гражданскую защиту — 1 млрд грн (40,4%).

Ключевая цифра — те же 2,4 млрд грн на 2025 год. Она складывается из налогов общины и государственных трансфертов, прежде всего образовательной субвенции. Структуру можно рассчитать по распоряжению о бюджете: сложите общий и специальный фонды, вычтите трансферты — получите собственную налоговую базу. На цифру влияют численность населения, фактически уплачивающего НДФЛ и земельный налог, разрушение предприятий и доля субвенций. В 2021 году те же 2,4 млрд грн в номинальном выражении почти полностью направлялись на социальную сферу при общем объёме бюджета 2,7 млрд грн. В 2025 году номинальная сумма близка, но уже 40,4% приходится на сети и защиту, а не на развитие.

5. Полномочия мэра Херсона: отличия от Одессы и Полтавы

Согласно Закону «О местном самоуправлении в Украине», городской голова областного центра имеет одинаковый набор функций: представляет территориальную общину, возглавляет исполком, обеспечивает исполнение бюджета, назначает руководителей коммунальных предприятий в рамках устава. Разница не в статье закона, а в том, создана ли городская военная администрация и переданы ли ей полномочия совета.

Закон № 2259-IX от 12 мая 2022 года расширил единоличные полномочия городского головы там, где нет боевых действий и не создана городская военная администрация: он может оперативно решать отдельные вопросы, связанные с режимом военного положения, уведомив областную военную администрацию в течение 24 часов. В Херсоне эта норма не применяется к избранному городскому голове с осени 2022 года, поскольку городская военная администрация уже существует. В Одессе городскую военную администрацию создали 15–16 октября 2025 года после прекращения гражданства тогдашнего городского головы; совет формально продолжил работу параллельно. В Полтаве по состоянию на 2026 год городской военной администрации нет: после утраты избранным городским головой должности его обязанности исполняет секретарь совета, бюджет утверждает сессия.

Источники: распоряжения Президента Украины о назначении начальников Херсонской городской военной администрации (2022–2025), решение Херсонской городской территориальной избирательной комиссии от 16 ноября 2020 года, распоряжение начальника Херсонской городской военной администрации о бюджете территориальной общины на 2025 год.

Бюджеты трёх городов нельзя напрямую сопоставлять: различаются налоговая база, численность налогоплательщиков и доля трансфертов. Бюджет Херсона на 2025 год близок по номинальному объёму к бюджету 2021 года, но это не «тот же ресурс мэра». Взгляд изнутри: жительница Корабельного района, оставшаяся в городе после 2022 года, проверяет не фамилию на рекламном щите, а шапку документа — «распоряжение начальника городской военной администрации» или «решение сессии». От этого зависит, куда обращаться по поводу тарифа и кто отвечает за двор.

Где этапы накладываются друг на друга и как не сбиться с хронологии

Избранный городской голова, городская военная администрация и (в 2022 году) оккупационная администрация могут существовать в одном календарном месяце. Юридический статус Колыхаева не прекращался в связи с отставкой. С осени 2022 года полномочия по управлению городом осуществляет лицо, занимающее другую должность. После отмены военного положения ещё 30 дней действует передача полномочий начальнику городской военной администрации, если парламент отдельно не установит иной порядок.

Если вы сверяете решение о земле за 2018 год, бюджет за 2021-й и ремонт сети в 2025-м, сначала установите, кем принят соответствующий акт. Решения совета за 2015–2021 годы действуют, пока их не отменили или не изменили распоряжением городской военной администрации. Оккупационные «приказы» 2022 года не создают прав на коммунальное имущество в украинском реестре.

Практическая проверка на одной строке бюджета. Возьмите расходы на образование: в проекте на 2021 год это более 1,8 млрд грн при общем объёме около 2,7 млрд грн. В бюджетной росписи на 2025 год на образование заложено 0,8 млрд грн при объёме 2,4 млрд грн. Эта разница не доказывает, что «мэр стал слабее»: изменились сеть учреждений, численность детей в городе и доля образовательной субвенции. Чтобы применить этот подход в своём городе, откройте последнее решение о бюджете и найдите строку «кто утвердил». Если это сессия — действует режим Полтавы образца 2026 года. Если распоряжение начальника городской военной администрации — действует режим Херсона, и петиция «мэру» не заменит обращение в военную администрацию.