Станом на вересень 2026 року міські голови, обрані 25 жовтня 2020 року, уже вийшли за календарний п’ятирічний строк. Повноваження при цьому не обнулилися: під час воєнного стану чергові місцеві вибори не призначають, тож обраний мер Києва і міські голови інших громад працюють далі, доки Верховна Рада не визначить нову дату голосування після скасування цього режиму.
Для читача з двору чи ОСББ це не абстракція. Від того, як саме влаштована посада міського голови, залежить, хто підписує бюджет, хто формує виконком і на скільки років у громаді взагалі можна планувати двір, парк чи маршрут. Послідовність змін тут важлива: кожен етап лишав у законах шар, який досі працює поруч із наступним.
Нижче ми розкладаємо інститут не як портрет однієї столиці, а як набір правил, що змінювалися з 1990-х. Київ беремо окремо там, де закон про столицю справді інший. Порівнювати цифри Києва з обласним центром чи громадою на 40 тисяч мешканців без цієї обмовки некоректно: різна правова оболонка, різний обсяг делегованих повноважень, різний бюджетний масштаб.
Радянський прототип посади
До 1991 року містом керував не виборний мер у нинішньому сенсі, а голова виконавчого комітету міської ради. Рада формально обирала виконком зі свого складу: голову, заступників, секретаря і кількох членів. Строк був прив’язаний до каденції самої ради, а не до прямого мандата громади.
Автономія була вузькою. Виконком звітував і перед радою, і перед вищим виконавчим органом. Рішення можна було скасувати «згори». Кандидатуру голови виконкому фактично узгоджували партійні органи: без цього «обрання» на сесії лишалося процедурою. Голова київського міськвиконкому в партійній ієрархії прирівнювався до міністра УРСР і входив до орбіти ЦК КПУ, але це був ранг у державній вертикалі, а не самостійний міський мандат.
Межі тодішнього впливу
На цьому етапі голова виконкому розпоряджався кредитами місцевого бюджету, керував відділами й комунальними підприємствами, видавав розпорядження від імені комітету. Земля, промисловість і кадри ключових підприємств лишалися в державній, а не міській логіці. Горизонт планування задавав п’ятирічний план союзного й республіканського рівня, а не програма, з якою голова йшов до виборців.
Що було потрібно для «призначення»: членство в раді, підтримка партійного комітету, затвердження сесією. Дедлайну в сенсі виборчого календаря громади не існувало. Зміна голови виконкому могла статися між сесіями рішенням вищої вертикалі, і місто не отримувало окремого голосування.
Перша виборна конструкція
Закон УРСР від 7 грудня 1990 року № 533-XII уперше назвав сільські, селищні й міські ради органами місцевого самоврядування. Повний розрив із радянською моделлю стався пізніше. 3 лютого 1994 року ухвалено закон «Про формування місцевих органів влади і самоврядування», 24 лютого 1994-го — закон про вибори депутатів і голів рад. 26 червня 1994 року відбулися перші прямі вибори голів рад (окрім районних у містах) одночасно з президентськими.
Правила були жорсткі й нестабільні. Вибори вважали дійсними за явки понад 50 % списку. Депутатом ставав кандидат із найбільшою кількістю голосів, але не менше 10 % виборців округу. Головою ради — той, хто набрав не менше 25 % від усіх зареєстрованих виборців, а не лише від тих, хто прийшов. За одного кандидата рахували перевагу «за» над «проти».
У Києві знадобився другий тур. Головою Київської міської ради обрали Леоніда Косаківського: 549 904 голоси, або 29,59 % від усього списку і 54,6 % тих, хто проголосував. Це не «рейтинг мера» в нинішньому сенсі, а наслідок порогу від зареєстрованих. 12 червня 1997 року, після набрання чинності законом про місцеве самоврядування, чинний голова ради набув статусу Київського міського голови.
На етапі 1991–1994 років посада ще не мала стабільного набору повноважень. Голова ради за посадою очолював виконком і водночас виконував делеговані функції державної виконавчої влади. Указ Президента від 6 серпня 1994 року підпорядкував голів районних і обласних рад главі держави в частині делегованих повноважень. Каденція рад тоді була чотирирічною. Дедлайн наступного циклу визначили вже перехідні положення Конституції: березень 1998-го.
Конституція і подвійна виконавча вертикаль
28 червня 1996 року Конституція зафіксувала місцеве самоврядування окремим розділом. У першій редакції статті 141 ради обирали на п’ять років, а сільського, селищного й міського голову — на чотири. Розбіжність строків сама по собі створювала ризик, що голова й більшість ради «роз’їдуться» в календарі.
21 травня 1997 року ухвалено закон № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». Він досі є каркасом посади. Міський голова — головна посадова особа територіальної громади, обирається громадою, очолює виконавчий комітет і головує на сесіях ради. 14 січня 1998-го з’явився окремий виборчий закон № 14/98-ВР. Чергові місцеві вибори пройшли 29 березня 1998 року; явка по країні становила 69,63 %, строк — чотири роки.
Для Києва 15 січня 1999 року ухвалено закон «Про столицю України — місто-герой Київ». Саме він закріпив конструкцію, якої немає в типовому обласному центрі: Київська міська державна адміністрація є виконавчим органом ради і водночас органом державної виконавчої влади. Голову КМДА призначає Президент. Рішення Конституційного Суду 1999 року тлумачило суміщення посад мера і голови КМДА як допустиме; пізніші зміни закону цей зв’язок розривали.
Важливо. Слово «двохпалатність» тут не про дві палати ради. Йдеться про дві виконавчі логіки на одній території: виконком чи адміністрація як орган громади і державна адміністрація як вертикаль Президента та уряду. У більшості міст після 1997 року виконком формує рада за поданням мера. У Києві й Севастополі оболонка інша. Порівнювати «скільки може мер» між столицею і, наприклад, Вінницею чи Сумами без цієї різниці неможливо.
Державна вертикаль і виборний мер
У 2001–2014 роках міських голів у містах обласного значення не призначали обласні адміністрації замість виборів. Чергові кампанії були: 31 березня 2002-го, 26 березня 2006-го, 31 жовтня 2010-го. Змінювалася не сама виборність, а вага державної вертикалі поруч із мером і правила, за якими мер міг опинитися без важелів.
Що відбувалося на цьому етапі. Голів обласних і районних державних адміністрацій призначав Президент за поданням уряду. Вони не замінювали міського голову в межах самоврядних повноважень, але перебирали делеговані державні функції, погодження й контроль. У Києві з вересня 2010 року закон про столицю прямо сказав: голову КМДА призначає Президент «у порядку, передбаченому Конституцією», тобто не обов’язково обраного мера. Столиця могла мати виборного голову ради і окремого призначеного керівника виконавчої машини.
Виборчий закон 2010 року прибрав самовисування на посаду міського голови в містах: кандидата висувала партія. Це звузило вхід на старті кампанії. Окремий збій давав календар позачергових виборів: якщо мер складає повноваження, дату призначає парламент. У 2013 році одразу шість обласних центрів, включно з Києвом, певний час жили без обраного міського голови, бо постанову про дату не ухвалювали.
1 лютого 2011 року закон № 2952-VI вирівняв строки: і рада, і міський голова на чергових виборах — п’ять років, голосування — остання неділя жовтня п’ятого року. Формально це подовжило горизонт. Фактично вибори 2010-го вже відбулися за іншим законом, тож наступний спільний цикл з’явився лише 2015-го.
Пряма виборність після 2014 року
25 травня 2014-го в Києві та десятках інших міст пройшли позачергові вибори голів і, у столиці, ради. Це закрило вакуум, що виник через непризначені кампанії попередніх років. Чергові цикли після цього: 25 жовтня 2015-го і 25 жовтня 2020-го. З 1 січня 2020 року діє Виборчий кодекс.
Поточні правила такі. Кандидатом може бути громадянин України від 18 років із правом голосу. У громадах до 75 тисяч виборців голову обирають відносною більшістю в одному турі. У громадах від 75 тисяч — абсолютною: якщо ніхто не набирає понад 50 %, призначають повторне голосування. Київ завжди в другій групі. 25 жовтня 2020 року обраний мер Києва набрав 50,52 % у першому турі, тож другого не було.
Повноваження починаються з присяги на сесії, де територіальна комісія оголосила результати, і тривають, за загальним правилом, до відкриття першої сесії ради наступного скликання. Достроково посада припиняється за заявою, втратою громадянства, обвинувальним вироком, що набрав сили, та іншими підставами статті 79 закону № 280/97-ВР. Секретар ради тимчасово виконує обов’язки, але не всі: частину кадрових і представницьких функцій закон йому прямо забороняє.
Що мер справді формує сьогодні, якщо читати статтю 42 того ж закону, а не передвиборчі листівки. Він вносить склад виконкому і кандидатуру секретаря ради; призначає керівників відділів і комунальних установ; готує проєкти бюджету й програм розвитку; підписує рішення ради; представляє громаду. Бюджет і генеральний план ухвалює рада. Тарифи на тепло й воду регулює національний регулятор у межах своєї компетенції, а не одноосібне розпорядження голови. Земля — суміш рішень ради, держреєстру і обмежень воєнного стану.
| Період | Як з’являється очільник міста | Строк | Хто тримає виконавчу вертикаль | Типовий дедлайн циклу |
|---|---|---|---|---|
| до 1991 | рада обирає голову виконкому після партійного узгодження | каденція ради, без прямого мандата | виконком, підзвітний раді й вищому органу | сесія ради, а не виборчий календар громади |
| 1994–1997 | прямі вибори голови ради; поріг 25 % від списку | 4 роки за законом 1994 р. | голова ради = голова виконкому + делеговані держфункції | 26 червня 1994; наступний цикл — березень 1998 |
| 1998–2010 | прямі вибори міського голови; Київ — ще й закон про столицю | голова 4 роки за Конституцією 1996 р.; ради — 5 | виконком у більшості міст; у Києві КМДА з подвійною природою | 29.03.1998; 31.03.2002; 26.03.2006; 31.10.2010 |
| 2011–2014 | виборність збережена; у містах — партійне висування | обидва інститути вирівняні на 5 років | посилена ОДА/РДА; у Києві можливе розведення мера і голови КМДА | остання неділя жовтня 5-го року (норма з 2011-го) |
| 2015–2026 | прямі вибори; від 75 тис. виборців — абсолютна більшість | 5 років на чергових виборах | виконком за законом 1997 р.; Київ — модель столиці | 25.10.2015; 25.10.2020; наступні чергові не проведені |
Джерела: Конституція України (ст. 141 у редакціях 1996, 2011 і 2014 років), закони № 3996-XII, № 280/97-ВР, № 401-XIV, Виборчий кодекс України, дані ЦВК про дати чергових місцевих кампаній.
Читати таблицю варто рядками, а не стовпчиком «строк». Чотири роки 1998-го і п’ять років 2020-го непорівнянні як «більше влади»: у 1998-му ще не було бюджетної децентралізації 2014–2020 років, а в Києві вже стояла КМДА. Однакова назва посади маскує різний набір важелів.
Каденція, бюджет і міські проєкти
П’ять років — це не п’ять рівних сезонів будівництва. Місцевий бюджет рада затверджує до 25 грудня року, що передує плановому. Прогноз бюджету складають на три роки, стратегію громади зазвичай пишуть на 5–7. Капітальний об’єкт із землею, експертизою й підрядом рідко вкладається в одну каденцію, якщо його не почали ще попередники.
Практичний розподіл уваги мера виглядає так. Перші 3–6 місяців: присяга, формування виконкому, перезапуск програм. Далі два бюджетні цикли, у яких можна закласти проєктування й перші підряди. Четвертий рік — пік видимих робіт, бо наступний уже виборчий. П’ятий рік зсуває пріоритет на те, що можна відкрити до кампанії. Двір із заміною мереж за 18 місяців у цей ритм входить. Трамвайна лінія чи новий міст — ні, якщо старт припав на кінець каденції.
Чому після зміни голови проєкти часто зупиняються, навіть якщо розраховані «на п’ять років». Новий голова вносить інший склад виконкому. Головні розпорядники бюджету змінюють паспорти програм. Незавершені підряди переглядають через нові пріоритети ради. Це не обов’язково скасування рішення попередника; достатньо не закласти видатки в наступному бюджеті до 25 грудня. Для ОСББ це виглядає як «заморозили двір», хоча юридично двір і не був окремим законом — лише рядком програми.
Найсильніше заперечення проти ставки на довгу каденцію звучить так: подовжте строк — і місто добудує те, що почало. Факти цього не підтверджують. У 1996–2010 роках голова мав чотири роки, ради — п’ять, і розрив сам по собі ламав спільне планування. Після вирівнювання на п’ять років проєкти далі ріжуться річним бюджетом і зміною більшості. Довжина мандата задає політичний горизонт, а не гарантію фінансування.
Офіційна логіка закону про місцеве самоврядування, якщо переказати її без цитат, така: голова забезпечує підготовку бюджету й програм, рада їх затверджує, виконком виконує. Відповідальність розкладена. Тому «мер пообіцяв парк» ще не означає, що парк стоїть у захищених видатках наступних трьох бюджетів.
Де етапи накладаються
Каденція, бюджетний рік і будівельний сезон рідко збігаються. Позачергові вибори скорочують строк: п’ять років має лише обраний на чергових. Воєнний стан накладає третій шар: після 25 жовтня 2025 року мандат не згорів, але й нового мандата громада не дала. У Києві поверх цього лежить призначення голови КМДА. Три годинники можуть показувати різний час на одній вулиці.
Голос із середини процесу тут корисніший за міжміське змагання відсотків. Мешканка середнього обласного центру, яка кілька років ходить на комісії з реконструкції двору, описує різницю так: «У нас мер і виконком — одні й ті самі люди, яких ми бачимо на сесії. Коли дивлюся трансляції з Києва, не завжди зрозуміло, чи рішення підписав обраний голова, чи призначена адміністрація. Порівнювати наш кошторис двору з їхнім без цієї різниці безглуздо». Редакція з цим погоджується: коректне зіставлення починається з питання, хто взагалі є розпорядником коштів на цій вулиці.
Якщо ви відстежуєте конкретний об’єкт, тримайте три дати, а не одну обіцянку. Перша — день присяги голови й затвердження виконкому: без цього немає розпорядників. Друга — 25 грудня: чи рядок потрапив до бюджету наступного року. Третя — строк дії паспорта бюджетної програми, зазвичай один бюджетний рік, навіть якщо стратегія громади написана на сім. Проєкт «на каденцію» без цих трьох точок — лише намір.
Для типового двору з мережами орієнтир такий. Рік 1 каденції: обстеження й проєкт, якщо земля й техумови вже є. Рік 2: експертиза й тендер. Рік 3: основний підряд. Якщо старт зсунувся на рік 4, імовірність переходу залишків у наступну каденцію висока. Після жовтня 2020-го цей ритм у більшості громад розтягнувся ще й через воєнний стан: виконкоми працюють, ради ухвалюють бюджети, але оновити мандат громада не може. Інститут мера в 2026 році — це п’ятирічне правило, накладене на відкритий календар виборів.
